Czym jest Model?

Model Kontraktowania Usług Społecznych to nowy pomysł na kształtowanie współpracy samorządów z organizacjami pozarządowymi (trzecim sektorem), ze szczególnym naciskiem na innowacyjne formy zlecania zadań publicznych. Jest to pierwsze w Polsce tak kompleksowe rozwiązanie w tym zakresie, które możliwe jest do zastosowania bez względu na rodzaj i wielkość danej jednostki samorządu terytorialnego. Zlecanie zadań jest bowiem najważniejszym elementem współpracy jednostek samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych. Potwierdzają to badania przeprowadzone przez Główny Urząd Statystyczny.

W 2011 roku ponad 70% organizacji pozarządowych deklarowało współpracę z jednostkami samorządu terytorialnego (głównie była to współpraca finansowa). Co interesujące, współpraca między tymi sektorami jest bardziej powszechna niż współpraca wewnątrzsektorowa czy współpraca z sektorem prywatnym. Widać zatem, jak ważna jest w tym wymiarze kwestia zlecania zadań.

Wydaje się więc, że współpraca na poziomie finansowym jest powszechna, ale stosunek kwoty wydatków na działania organizacji do wydatków bieżących gmin w 2012 roku wynosił zaledwie 1,4%. Oznacza to, że powierzanie „dużych” zadań organizacjom pozarządowym jest w Polsce rzadkością. Nie chodzi również tylko o liczbę powierzonych zadań, lecz także o jakość całego procesu.

Model Kontraktowania Usług Społecznych jest więc odpowiedzią na realne potrzeby wynikające zarówno ze środowisk samorządowych i pozarządowych. Proponowane w projekcie rozwiązanie polega na wypracowaniu modelu wspierającego proces uruchamiania realizacji zadań w formie kontraktowania usług - MODELU KONTRAKTAKTOWANIA USŁUG SPOŁECZNYCH (MKUS) opartego o badanie efektywności społecznej i ekonomicznej realizacji zadań.

Innowacyjność Modelu

Model jest innowacyjny, bo pozwala na:

  • podejmowanie decyzji o zmianie sposobu realizacji usługi na podstawie obiektywnych kryteriów;

  • przeprowadzenie zmiany w kontrolowanych warunkach, uwzględniając ryzyka, na podstawie czytelnej instrukcji zgodnej z literą prawa;

  • wzmacnianie potencjału NGO, które mogą być realizatorami usług publicznych;

  • skuteczny monitoring i ocenę jakości wykonywania usług publicznych w formie kontraktowania.

MKUS jest narzędziem uniwersalnym możliwym do zastosowania w różnorodnych zadaniach publicznych, obecnie brak jest powszechnych kompleksowych narzędzi w tym zakresie, z których mogłyby korzystać samorządy.

Typy zlecania zadań

Wprowadza cztery innowacyjne typy zlecania zadań tj.

które pozwalają zniwelować najczęściej definiowane problemy oraz pomagają wejść na wyższy poziom współpracy. Popularyzuje on idee zlecania zadań organizacjom i prowadzi przez cały ten proces w taki sposób, aby można było uniknąć pojawiających się problemów.

Na jakie problemy odpowiada model?

Wprowadzona dekadę temu ustawa o działalności pożytku publicznego (pierwotnie miała się nazywać ustawą o współpracy) reguluje zakres i rodzaj współpracy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego a organizacjami pozarządowymi. Warto jednak zwrócić uwagę, że pomimo wielu ważnych zmian, które ona przyniosła, ciągle jeszcze wiele pozostaje do zrobienia.

W szczególności za „niedokończoną sprawę” należy uznać kwestie związane z kontraktowaniem zadań publicznych przez organizacje pozarządowe. Choć ustawa formalnie zachęca i dopuszcza takie rozwiązania, to w istocie są one rzadko stosowane. Mówimy tu o rzeczywistym kontraktowaniu usług publicznych opartym na racjonalnej analizie korzyści i ryzyk, jakie temu towarzyszą. To prawda, że dzięki ustawie w nieomal wszystkich gminach w Polsce tworzone są tzw. programy współpracy, że ogłaszane są konkursy dla organizacji pozarządowych i że w oparciu o nie, podpisywanych jest rocznie ok. 100 tys. umów na realizację zadań publicznych. Tu chodzi jednak o coś innego – a mianowicie: o rzeczywiste przekazywanie zadań lub wręcz prowadzenie instytucji przez organizacje pozarządowe – innymi słowy o inny podział pracy (z elementami dobrze rozumianej konkurencji) pomiędzy sektorem publicznym, a sektorem społecznym. Taka zasada leży w interesie obywateli (zarówno, jako klientów, jak i podatników). Zaprezentowany tutaj Model, odpowiada na cztery najważniejsze słabości obecnego podejścia.

Problem 1. Rozdrobnienie dotacji

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie1 nie pozwala przyznawać dotacji na wspieranie działalności statutowej organizacji. Przewiduje wyłącznie dotacje na realizację zadań publicznych. Powoduje to, że nawet niewielkie przedsięwzięcia, ograniczone do niewielkiej grupy osób lub terytorium, wymuszają uruchomienie całej procedury konkursowej. Rodzi to koszty zarówno po stronie organizacji pozarządowych jak i samorządu. O ile uznać należy, że wspieranie nawet niewielkimi kwotami istniejących organizacji ma sens – o tyle biurokratyczna procedura została raczej dopasowana do zadań i potencjału organizacji doświadczonych. Obecne podejście, w którym samorząd przyznaje wiele małych dotacji powoduje, że statystycznie wspieranych jest wiele zadań publicznych, jednak skala tych zadań jest niewielka, ich realizacja nie jest zazwyczaj nastawiona na osiąganie zmiany społecznej, rozwiązanie istotnych problemów społecznych, czy budowanie trwałych instytucji obywatelskich.

Jakie jest rozwiązanie?

W modelu proponujemy nowy typ zlecania zadania publicznego, który nazwaliśmy „Bon na aktywność – regranting”. Jest to propozycja zmiany rozdziału dotacji, których zasadniczym celem jest wspieranie aktywności społecznej w różnych obszarach: kultury, pomocy społecznej, sportu, ekologii, edukacji i innych. Proponowane podejście polega na tym, że samorząd zleca zadanie jednej organizacji (lub w przypadku oferty wspólnej, partnerstwu), którego celem jest aktywizacja społeczności lokalnej, a formułą – udzielanie dotacji innym podmiotom. Jest to tzw. regranting. Cała pula środków, która dotychczas przyznawana była kilkunastu organizacjom, trafia do jednej, która przejmuje procedurę organizacji konkursu od samorządu. Przy czym procedura ta może być o wiele prostsza, ponieważ organizacja nie jest zobowiązana do stosowania trybów ustawowych. Może więc przygotować prostsze formularze, inne kryteria oceny etc. Samorząd zawiera jedną umowę z organizacją, a ona – występując w roli operatora – kolejne umowy.

Problem 2. Niewielka skala przekazywanych „dużych zadań”

Skala tego problemu jest różna w zależności od wielkości JST. W wielu małych samorządach współpraca z organizacjami pozarządowymi opiera się głównie na wspieraniu aktywności społecznej i nie wykracza poza ten obszar. Jednak zakres realizowanych przez organizacje zadań może być znacznie większy. „Duże zadania”, o których tutaj mowa, to między innymi: prowadzenie domów pomocy społecznej, schronisk dla bezdomnych czy świetlic środowiskowych.

Problem ten jest spowodowany ograniczonym potencjałem organizacji pozarządowych, niegotowych do podjęcia się realizacji dużych zadań oraz niskim zaangażowaniem samorządów w przekazywanie zadań publicznych organizacjom pozarządowym. Niskie zaangażowanie samorządów spowodowane jest wieloma czynnikami: nieufnością do zadań realizowanych poza własnymi strukturami, chęcią bezpośredniego wpływu na realizowane zadania, czy niedostrzeganiem możliwości i korzyści ze zlecenia zadań. Samorządy wciąż bronią się od przekazywania dużych zadań organizacjom. A to właśnie one najlepiej znają problemy swoich podopiecznych, docierają do niszowych obszarów, są elastyczne i gotowe do dodatkowego zaangażowania. Mają ekspertów działających z pasją i najlepsze rozeznanie potrzeb. Nawet najlepiej działająca instytucja ma pewne ograniczenia wynikające z procedur i ograniczonych zasobów.

Jakie jest rozwiązanie?

W Modelu proponujemy dwa typy zlecania zadań: zlecenie usług oraz zlecenie instytucji. W obydwu typach wskazujemy, jakie są kryteria wyboru zadania do realizacji jak przygotować i przeprowadzić zmianę formy realizacji na kontraktowanie oraz wskazujemy przykłady – gdzie już się to udało i jaki jest tego efekt. Wskazujemy także korzyści, jakie wynikają ze zmiany formy realizacji zadań. Model przewiduje także sposób rozwiązania problemu, gdy na terenie danego JST nie ma wg urzędu organizacji przygotowanej do realizacji tego zadania.


Problem 3. Słabe nastawienie na rozwiązywanie problemów

Obecny system kontraktowania zadań oraz sposób funkcjonowania samorządu powodują, że w mniejszym stopniu są one nastawione na rozwiązanie konkretnego problemu, a bardziej na trwanie procesów realizacji. Powoduje to, że w nieskończoność wydaje się środki na to samo, nie widząc jednocześnie konkretnych rezultatów, poprawy sytuacji w danym obszarze problemowym. Takim przykładem może być choćby wydatkowanie środków z funduszu antyalkoholowego, z funduszy na wspieranie osób bezrobotnych czy też na sferę związaną z bezdomnością – jest to mało efektywne, a jednocześnie instytucje za te zadania odpowiedzialne trwają i rozrastają się.

Jakie jest rozwiązanie?

W modelu proponujemy nowe podejście do rozwiązywania problemów społecznych: kooperacyjne rozwiązywanie problemów. Istotą tego rozwiązania jest zlecanie realizacji zadań w formie kooperacji różnych podmiotów. Rolą samorządu jest zdefiniowanie problemu oraz określenie, co i w jakim czasie chce osiągnąć. Ostatecznym partnerem dla samorządu w realizacji zadania staje się partnerstwo, które w określonej perspektywie czasu proponuje zestaw działań, zmierzających do „zamawianego” efektu. Jest to najbardziej zaawansowana forma zlecania zadań w proponowanym modelu, wymagająca z jednej strony dyscypliny i chęci poniesienia większego niż dotychczas ryzyka po stronie samorządu, a po stronie organizacji – większego zaufania i otwartości na rozwiązanie problemu. Korzyścią ze stosowania tej formy jest efekt synergii, nowy podział zadań oraz możliwość wykreowania innowacyjnych form rozwiązywania „starych” problemów.

Problem 4. Nieefektywne rozliczanie zadań

Obecne podejście opierające się na organizacji otwartych konkursów w trybie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie powoduje, że większość energii na rozliczanie zadań publicznych skupiona jest na sprawach formalno-rachunkowych. W mniejszym stopniu weryfikowane i oceniane są rezultaty danego zadania oraz wpływ jego realizacji na odbiorców zadania, a bardziej – formalne, zgodne z zapisami oferty jego zrealizowanie. Za rozliczone uznaje się zadanie, które zostało zrealizowane w sposób, w jaki opisano w ofercie oraz w kosztorysie. Ocena sensu realizowanych zadań jest dokonywana zasadniczo tylko raz – podczas wyboru ofert do finansowania, a i ta ocena, ze względu na częsty brak jasnych i weryfikowalnych kryteriów, pozostawia wiele do życzenia. Ostatecznie bardziej doceniana jest sprawność realizacji, niż sens tego, co jest robione. Stawia to pytanie o efektywność wydatkowanych środków publicznych i w ogóle o jakość i sens zlecania zadań publicznych.

Jakie jest rozwiązanie?

Proces zlecania zadań zawarty w Modelu kładzie duży nacisk na odpowiednie przygotowanie się do zlecenia zadania. Dobre przygotowanie samorządu i organizacji pozarządowych pozwala na zapewnienie wysokiej jakości realizowanych zadań. Proponujemy więc tworzenie standardów jakościowych, które ułatwią (lub w niektórych przypadkach umożliwią) weryfikacje osiąganych rezultatów. Pozwala to przenieść środek ciężkości z oceny procesu realizacji zadania na ocenę jakości i efektów.

Model zaleca również podejście oparte na rozliczaniu rezultatów, które dotychczas nie było wykorzystywane w zlecaniu zadań organizacjom pozarządowym. Trwające w chwili tworzenia niniejszej publikacji, prace Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej nad rozporządzeniem dotyczącym rozliczania za rezultaty, daje nadzieję na formalne usankcjonowanie tego podejścia. Jest ono zupełnie inne niż obowiązujący dotychczas dogmat rozliczania zadań publicznych. Polega na kontraktowaniu konkretnego rezultatu lub produktu, za określoną kwotę – z mniejszym naciskiem na to, w jaki sposób ów rezultat lub produkt zostanie osiągnięty i jakiego rodzaju koszty zostaną ostatecznie poniesione. Jest to rozwiązanie nastawione na sens i efektywność wydatkowania środków publicznych. Organizacje pozarządowe są najlepszym partnerem do tego, by na rozwiązywanie problemów społecznych patrzeć z perspektywy korzyści społecznych, a nie wyłącznie kosztowych, gdyż z zasady nie są nastawione na generowanie zysku.

Kto może skorzystać z Modelu?

Model przeznaczony jest dla Jednostek Samorządu Terytorialnego, ponieważ zlecają zadania publiczne i dysponują środkami na ich realizację. Dedykowany jest też organizacjom pozarządowym, ponieważ to one mogą stawać do konkursów ofert.

Model ma także wpływ na klientów usług realizowanych w formie kontraktowania. W przypadku udanych procesów przejścia z modelu dotychczasowego do nowego klienci osiągną korzyści, dzięki otrzymywaniu usług tańszych lub wyższej jakości.

Jak rozpocząć pracę z Modelem?

Aby zlecać zadania zgodnie z Modelem Kontraktowania Usług Społecznych należy w pierwszej kolejności podjąć refleksję nad stanem obecnym w jakim znajduje się jednostka samorządu terytorialnego oraz organizacje działające na jej terenie. Jest to pierwszy krok, który należy podjąć jeżeli mówimy o rzetelnym przygotowaniu się do zlecania zadań.

Zaprezentowane w Modelu typy zlecania zadań są stopniowane w zależności od stopnia zaawansowania od bonu na aktywność, poprzez zlecanie usług i instytucji do kooperacyjnego rozwiązywania problemów. Wymagają one różnej dojrzałości zarówno samorządu i organizacji pozarządowych. W całym tym procesie niezwykle ważne jest wsparcie organizacji pozarządowych przez samorząd. Wykształcenie silnych partnerów, gotowych do realizacji dużych zadań publicznych jest więc inwestycją, która w przyszłości przyniesie realne korzyści samorządom, organizacjom a przede wszystkim mieszkańcom.

Model, ze względu na swoją uniwersalność, możliwy jest do wykorzystania przez wszystkie JST i NGO bez względu na ich wielkość i poziom zaawansowania współpracy pomiędzy tymi sektorami. Jednak mając na uwadze duże różnice w sposobie współpracy i kondycje lokalnych organizacji pozarządowych pracę nad wdrożeniem Modelu należy rozpocząć od diagnozy stanu obecnego.

Współrealizacja działań

Jedną z propozycji usystematyzowania podstawowej współpracy jest wprowadzenie lub uregulowanie tzw. współrealizacji działań. Istotą takiej współpracy jest to, że organizacja nie otrzymuje środków bezpośrednio, ale to samorząd pokrywa koszty niezbędne dla podejmowanej inicjatywy. Współrealizacja działań, przewiduje udział samorządu w realizowanych przez organizacje inicjatywach. Jest ona oparta na mechanizmie inicjatywy lokalnej, opisanym w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ze względu na fakt, że inicjatywa lokalna jest przede wszystkim narzędziem dla mieszkańców (osób fizycznych) uważamy, że analogiczny mechanizm jest możliwy i potrzebny do wykorzystania w stosunku do organizacji pozarządowych. Nie ma bowiem powodu, aby w każdym przypadku organizować konkurs dotacyjny, powoływać komisję, przekazywać środki finansowe do organizacji – rodzi to nadmierne koszty w stosunku do rezultatów zarówno po stronie samorządów, jak i organizacji pozarządowych. Istnieją bowiem przypadki, gdy lepszym rozwiązaniem jest wspólna realizacja zadania, w którym organizacja dostarcza przede wszystkim pracę społeczną, a samorząd niezbędne rzeczy i usługi, opłacając je bezpośrednio.

W niektórych samorządach taka współpraca odbywa się w sposób nieoficjalny. Proponujemy, by stało się to równorzędnym sposobem realizacji wspólnych działań – nabierając oficjalnego statusu, w którym organizacje wiedzą, w jakim zakresie i w jaki sposób mogą ubiegać się o współpracę w tej formie.

Poniżej prezentujemy, w jaki sposób powinna przebiegać prawidłowa podstawowa współpraca między dwoma sektorami.

Przykład współpracy

Stan obecny

Stan wyjściowy do rozpoczęcia pracy z Modelem

Do gminy zwracają się organizacje z prośbą o przekazanie środków na usługi, związane z organizacją szeregu drobnych imprez organizowanych przez stowarzyszenia kombatanckich i emeryckie (np. kwiaty składane przed pomnikiem, catering itp.) W gminie nie funkcjonuję regulamin porządkujący system przyznawania środków, powoduję to dezorganizację i niemożność zaplanowania budżetu na ten cel, wnioski trafiają do urzędu w różnym czasie, nawet na dwa dni przed imprezą. W niektórych przypadkach gmina informuje o konieczności udziału w konkursach ofert, w niektórych informuje o możliwości skorzystania z trybu pozakonkursowego, czasami opłaca daną usługę z własnych środków.

Gmina ogłasza nabór z określonym terminem i regulaminem naboru wniosków na współrealizację działań organizacji i samorządu w obszarze wsparcie działań kulturalnych. Organizacje zapoznając się z regulaminem mogą składać wnioski (ich format jest określony, muszą podać kwotę oraz krótkie uzasadnienie wydatku). Wnioski rozpatrywane są przez samorząd lub przekazywane do odpowiedniej instytucji podległej. W przypadku podjęcia decyzji o współrealizacji zadania, gmina opłaca niezbędne usługi i towary ze środków, które zostały przypisane odpowiednim wydziałom, czy instytucjom podległym.

Wybór zadania

Znając obecny stan zaawansowania współpracy oraz kondycję lokalnego trzeciego sektora można przystąpić do wyboru zadania, które ma zostać zlecone do realizacji organizacji pozarządowej zgodnie z trybem przewidzianym w Modelu Kontraktowania Usług Społecznych. Wybór ten powinien być podparty odpowiednią diagnozą oraz refleksją co do oczekiwanych rezultatów tej zmiany. Wśród kluczowych kryteriów, jakie wskazują badania prowadzone w ramach projektu, samorządy najczęściej biorą pod uwagę:

  • Chęć wygenerowania oszczędności w budżecie samorządu (zlecenie zadania, które zapewni mniejszy jego koszt), z dwoma zasadniczymi podejściami:

– zachowanie tego samego poziomu usług, przy mniejszych nakładach;

– poprawienie jakości, przy zachowaniu tych samych nakładów;

  • Skalę potrzeby społecznej na usługę danego rodzaju (głównie usługi kierowane
    do ludności – opieka i pomoc społeczna, oświata, kultura i rekreacja, rzadziej np. schroniska dla zwierząt);

  • Występowanie trudności w realizacji danego zadania przez JST we własnym zakresie lub brak doświadczenia JST w realizacji danego zadania (np. tworzenie nowej instytucji, wprowadzanie nowej usługi);

  • Istnienie partnera pozarządowego, mającego wiedzę i doświadczenie w wykonaniu zadania;

  • Zaufanie do organizacji pozarządowych;

  • Dysponowanie dodatkowymi zasobami (nadwyżka funduszy, niewykorzystane zasoby lokalowe).

Dodatkowo, sukces w procesie zlecania realizacji zadań publicznych można osiągnąć, gdy:

  • Efektywność finansowa opiera się na dążeniu do podniesienia jakości realizacji zadania, a nie obniżania wydatków na to zadanie;

  • Aktywność społeczna mieszkańców (mierzona m.in. zaangażowaniem w działalność organizacji pozarządowych, frekwencją wyborczą) jest wysoka, trwała w czasie (długoletnie tradycje aktywności społecznej) i charakteryzuje się dużą dynamiką wzrostową;

  • Miejscowość jest zróżnicowana, np. policentryczna, osadzona w większej aglomeracji, ma wielokulturowy charakter lub historię;

  • Lokalne władze są przychylne trzeciemu sektorowi, a lokalne elity samorządu i organizacji częściowo się przenikają (byli samorządowcy są obecni w trzecim sektorze, społecznicy są obecni w samorządzie);

  • Wzmocnienie sektora obywatelskiego jest celem ponadpartyjnym, łączącym również konkurujące stronnictwa w samorządzie;

  • Istnieją organizacje, mające długie i bogate doświadczenia działania w danym obszarze, potrafiące poszukiwać środków finansowych poza samorządem;

  • Organizacje pozarządowe i lokalni liderzy prowadzą rzecznictwo na rzecz realizacji zadania, budujące przyjazny klimat wokół tej kwestii;

  • Po stronie samorządu pracują eksperymentatorzy mający odwagę do podejmowania ryzyka i nieszablonowego działania;

  • Zachodzi częściowa, stopniowa profesjonalizacja organizacji pozarządowych, rozumiana jako stworzenie organizacji możliwości zatrudnienia stałego personelu, jednak bez krępowania nadmierną biurokracją.

Powyższe czynniki sukcesu nie są warunkami koniecznymi do efektywnego zlecania realizacji zadań organizacjom. Ich istnienie może być dodatkową silną stroną do przeprowadzenia zmiany. Ale także niespełnienie któregoś z nich, a nawet dużej części czynników, nie uniemożliwia powodzenia w kontraktowaniu. Ponadto powyższe czynniki wskazują również, w jakim kierunku powinny zmierzać samorządy, które chcą budować w przyszłości sieć efektywnych partnerstw lokalnych z organizacjami rozwiązującymi problemy społeczne.

Wybierając zadanie publiczne do przekazania organizacji pozarządowej należy w pierwszej kolejności brać pod uwagę czy:

  1. Istnieje społeczne zapotrzebowanie na realizację danej usługi/zadania publicznego;

  2. Niezmienione nakłady finansowe mogą przynieść wzrost jakości świadczonej usługi/realizowanego zadania;

  3. Istnieją organizacje pozarządowe (w miejscowości lub w okolicy), które mają doświadczenie i wiedzę w danej dziedzinie;

  4. Zmiana formy realizacji zadania publicznego lub uruchomienie nowego zadania ma poparcie wśród lokalnych liderów i są oni gotowi na rozpoczęcie takiego procesu;

  5. Samorząd dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi lub infrastrukturą, która może zostać przekazana organizacji do realizacji zadania publicznego.

W wyborze zadania publicznego pomocne może być wykonanie diagnozy lokalnej oraz konsultacji z organizacjami pozarządowymi. Jak to zrobić piszemy w dalszej części opracowania.